fr.wedoany.com Rapport : L’Agence nationale des mines du Brésil (ANM) a récemment publié la Note n° 14/2026, précisant que la production de boulettes de minerai de fer est considérée comme une activité de traitement des minerais, et non comme une transformation industrielle. Ce document est contraignant pour toutes ses unités organisationnelles et consolide l’avis selon lequel la base de calcul de la Compensation financière pour l’exploration des ressources minérales (CFEM) doit être déterminée lors de la vente à l’exportation des marchandises minérales. Le vote ANM DG n° 137/2026 estime que cette mesure ne constitue pas une innovation interprétative, mais vise à unifier la position historique de l’institution, déjà reflétée dans l’avis PFE-ANM n° 190/2020 et le vote GAB-D4/ANM n° 80/2025, à savoir que les boulettes ne sont qu’un processus d’agglomération de fines ultrafines, et non une transformation industrielle.
L’impact pratique de cette Note est considérable, car la valeur marchande des boulettes est nettement supérieure à celle du minerai naturel, ce qui pourrait augmenter considérablement la base de calcul de la CFEM. Conformément au paragraphe 1 de l’article 2 de l’Instruction normative ANM n° 15/2023, la Note est contraignante pour toutes ses unités organisationnelles, à l’exclusion du Conseil collégial et du Bureau du Procureur fédéral spécialisé auprès de l’ANM. Ainsi, bien que cet outil serve à unifier l’interprétation dans le cadre réglementaire, il n’a pas le pouvoir de définir le champ d’application constitutionnel de la CFEM.
Le fondement constitutionnel de la CFEM découle du paragraphe 1 de l’article 20 de la Constitution fédérale, qui garantit le partage des fruits de l’exploration des ressources minérales entre l’Union et les entités fédérées. La Cour suprême fédérale du Brésil (STF) l’a qualifiée de revenu patrimonial original, c’est-à-dire une redevance payée pour l’utilisation de biens publics non renouvelables, et non un impôt au sens strict. Cette qualification entraîne des conséquences interprétatives directes : le législateur ordinaire peut fixer les modalités de calcul de la base de calcul, mais ne peut modifier le critère matériel établi par la Constitution. Ce critère est l’exploration des ressources minérales, qui, selon l’article 176 de la Constitution et le Code minier, comprend la recherche et l’exploitation, et prend fin avec la cessation des activités d’exploitation.
Cependant, le concept d’exploitation défini à l’article 36 du Code minier est « un ensemble d’opérations coordonnées visant à l’exploitation industrielle d’un gisement, depuis l’extraction des substances minérales utiles qu’il contient jusqu’à leur traitement ». Les boulettes de minerai de fer relèvent de la phase industrielle postérieure au traitement des minerais, et selon la réglementation minière, le traitement est la dernière phase de l’exploitation. Par conséquent, la production de boulettes ne relève pas du concept d’exploitation ni du champ de l’exploration des ressources minérales. Le paragraphe 3 de l’article 14 du Décret n° 001/91, en définissant le processus de traitement, énumère diverses opérations telles que le concassage, le broyage, le classement, la concentration, la flottation, l’agglomération, etc., à condition que ces opérations « n’entraînent pas de modification des caractéristiques minéralogiques de la substance minérale traitée » ou ne la soumettent pas à la taxe sur les produits industriels (IPI). Inversement, si le processus modifie les caractéristiques minéralogiques ou si une nouvelle espèce est obtenue selon la nouvelle législation, il n’est pas considéré comme un simple traitement. Cela indique qu’il existe deux types de traitement : l’un, complémentaire, ne modifiant pas l’état naturel, en tant que phase complémentaire de l’exploitation ; l’autre, constituant une industrialisation, lorsque l’activité modifie l’état naturel de la substance et la perfectionne pour la consommation. Les boulettes appartiennent à la deuxième catégorie, car elles favorisent la modification des caractéristiques minéralogiques de la substance traitée.
Dans le processus de bouletage, on ajoute au concentré de minerai de fer du calcaire, de l’anthracite ou du coke de pétrole, de la bentonite ou des liants organiques, de la soude caustique, des liants et des copolymères, pour produire des boulettes sphériques. Leurs caractéristiques, telles que la taille, la teneur en fer, la concentration en silice et la pureté, sont totalement différentes de celles du minéral d’origine, et s’accompagnent d’une perte de matière. Il s’agit d’un produit industriel, dont les spécifications varient selon les exigences des clients, servant de matière première sidérurgique pour différentes usines industrielles. Par conséquent, les boulettes ne sont pas un produit minéral uniforme, mais une matière première industrielle dont la valeur reflète le résultat économique du processus de transformation, et non celui de l’exploration des ressources minérales. Cette conclusion est soutenue par l’article 46 du Code national des impôts, qui stipule : « Sont considérés comme produits industriels ceux qui ont subi toute opération modifiant leur nature ou leur usage, ou les perfectionnant pour la consommation. » Les boulettes de minerai de fer, après un traitement fin, produisent un produit différent du produit d’origine, correspondant clairement à ce concept. Le fondement technique de la Note n° 14/2026 classe les boulettes comme une forme d’agglomération dans le concept de traitement de la NRM-18, mais ne surmonte pas l’obstacle de l’article 176 de la Constitution.
La classification des minéraux comme « NT » (non taxé) dans le tableau de taxation de l’IPI (TIPI) n’exclut pas la nature industrielle des boulettes. L’absence de perception de l’IPI sur les opérations minérales découle d’une exemption constitutionnelle prévue au paragraphe 3 de l’article 155 de la Constitution fédérale, qui exclut toute taxe autre que l’ICMS, les droits d’importation et les droits d’exportation sur les opérations minérales nationales. L’existence même de cette règle constitutionnelle bloquante suppose que le produit se trouve dans le champ d’application de l’IPI, car s’il n’était pas dans le concept de produit industriel, aucune exemption ne serait nécessaire. Ainsi, « NT » n’indique pas que le produit est en dehors du concept d’industrialisation, mais que, bien qu’il s’agisse d’un produit industriel, sa taxation est bloquée par une disposition constitutionnelle. En appliquant ce raisonnement à la CFEM, la classification « NT » dans le TIPI ne justifie pas la perception de la compensation financière sur la valeur des boulettes, mais confirme plutôt que les boulettes sont un processus d’industrialisation, dépassant les limites constitutionnelles de l’exploration minière.
La loi n° 13,540/2017 et le décret n° 9,406/2018 cités dans la Note ne peuvent pas non plus surmonter cet obstacle. Le législateur ordinaire peut ajuster la méthode de détermination de la base de calcul de la CFEM, définir les déductions et prévoir des cas de perception spécifiques, mais n’a pas le pouvoir de modifier le critère matériel établi par la Constitution, en incluant dans la base de calcul la phase d’industrialisation exclue par la Constitution. Si le législateur ordinaire lui-même manque de ce pouvoir, l’ANM, en tant qu’organisme de réglementation, en est encore moins capable.
Dans les cas où le mineur consomme le minerai pour son propre processus d’industrialisation, comme dans les boulettes intégrées, le produit minéral intermédiaire n’a pas de prix de vente. Sous l’ancien régime, le paragraphe 1 de l’article 14 du Décret n° 001/91 stipulait que le revenu net devait être égal à la « valeur de consommation au moment du fait générateur », jusqu’à la dernière phase du processus de traitement et avant la transformation industrielle. Avec la promulgation de la loi n° 13,540/2017, le paragraphe 3 de l’article 6 de la loi n° 7,990/89 a commencé à prévoir que, lorsque la substance minérale est consommée, transformée ou utilisée par le titulaire du droit minier, la base de calcul de la CFEM doit être le « prix courant » de la marchandise minérale, et non le prix du produit industrialisé. L’intention législative est claire : même dans le nouveau cadre, la base de calcul doit refléter la valeur du produit minéral avant la transformation industrielle, et non le prix du produit industriel, sous peine de capter indûment la valeur ajoutée par l’industrialisation.
Ainsi, la Note n° 14/2026 formalise, au niveau administratif, une interprétation dépourvue de soutien constitutionnel. Au niveau judiciaire, cette interprétation ne fait pas encore consensus. La sixième Cour fédérale régionale du Brésil (TRF6), dans un appel jugé le 10 juillet 2025 (n° 6003157-93.2025.4.06.0000/MG), a ordonné une expertise technique dans le domaine métallurgique dans une affaire concernant la perception de la CFEM sur la valeur de vente des boulettes de minerai de fer. La Cour a reconnu la nature technique prépondérante du litige, la mission de l’expertise étant de déterminer si les boulettes constituent la dernière phase du processus de traitement du minerai, ce qui affecte directement la définition de la base de calcul de la CFEM. Cette décision indique qu’il existe une possibilité judiciaire de s’opposer à la Note de l’ANM, et qu’il existe des éléments juridiques cohérents capables de réfuter la position de l’institution.
